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土地制度改革路徑指向四大領域
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■ "解碼改革路線圖"系列報道之一
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"建立城鄉統一的建設用地市場"寫入十八屆三中全會公報。上述表態雖然簡短，但意味深遠。消息人士表示，有關土地改革的相關部署已展開，未來一段時間，制度改革將持續推進，其中四項制度將成為土地改革突破的重點：征地制度、集體建設用地流轉、土地節約集約利用、農村土地產權制度。
土地節約集約利用制度有望率先取得突破，農地確權工作也有望加快推進，從而帶動農村土地產權制度破局。由於涉及面較廣、面臨法律修訂等程序，征地制度、集體建設用地流轉等恐難短期內實現突破。對於上述"硬骨頭"，繼續以地方試點帶動制度破局，將是更為可行的改革路徑。
中國證券報記者獲悉，土地改革涉及的多個部門已開始研究改革部署，地方更是已經展開具體改革工作。近日，安徽發佈《關於深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》明確，2015年底前實現農村集體所有的建設用地、農用地、未利用地和農村范圍內的國有土地確權登記發證全覆蓋，同時強調建立宅基地退出補償激勵機制。分析人士認為，未來還將有更多省份出臺土改措施。
土改有望取得實質性突破
三中全會公報涉及土地制度改革的表述為"建立城鄉統一的建設用地市場"，其蘊含新意，並引發市場強烈反響。
這一表述與十七屆三中全會的"逐步建立城鄉統一的建設用地市場"相比，有明顯的推進。華泰證券(601688,股吧)首席策略分析師徐彪認為，上述表態的變化顯示，農村集體建設用地入市有望進入實質破冰階段。
公報提出，要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制。"賦予農民更多財產權利"的說法也屬首次提出。
"建立城鄉統一的建設用地市場"的提法，究竟意味著什麼？
【編者按】 三中全會公報新鮮出爐。改革需要激情，更需要執行力。目前各個領域開始加緊研究改革細則，醞釀改革路線圖。也有一些領域和部分地區已經打響改革新征程的第一槍，資本市場報以熱情回應。中國證券報今起推出"解碼改革路線圖"系列報道，探訪各領域改革的具體路徑和方案設計。
中金公司首席經濟學傢彭文生表示，農村是集體土地所有制，不能直接進入市場像國有用地一樣直接交易。該表述背後的含義在於，改變集體土地先通過地方政府征地，然後進入市場的狀態，促成農村集體土地直接入市。他表示，公報提出健全城鄉一體化發展體制機制，雖然未提新型城鎮化，但仍可使農民從生產要素方面獲得更大收益。
值得註意的是，農地直接入市並不意味著農民可自行處置土地。上海(樓盤)易居房地產研究院副院長楊紅旭表示，出讓集體建設用地的主體為農村集體組織，而非農民個人。集體組織賣地時，必須接受城鄉規劃和土地利用規劃的約束。
楊紅旭表示，新土改並不是對農村土地的再分配，而是將已分配的耕地、林地、宅基地等確權、發證，作為一種財產，通過法律形式讓農民放心、更好享用。
四項制度或成改革重點
當前關於土地改革的嘗試，更多以地方試點、帶動制度破局的形式推進。到目前為止，各地的土改嘗試已經鋪開，但制度上的突破進展緩慢。從國土資源管理部門近年來的調研路徑和改革嘗試，不難看出改革的重點領域。
消息人士表示，有關部門近期已就土地改革作出部署。未來土地制度層面的"攻堅戰"，將主要集中在四個領域：征地制度、集體建設用地流轉制度、土地節約集約利用制度、農村土地產權制度。
上述人士表示，征地制度改革涉及范圍較廣，面臨的阻力也最大。當前征地制度改革主要指向四個方面：縮小征地范圍，提高征地補償標準，拓寬安置渠道，規范征地程序。分析人士認為，短期內要想從根本上改變征地制度頗有難度，從現有嘗試來看，未來有可能在界定征地范圍和改變征地補償方式方面取得突破。
當前農村集體建設用地流轉的嘗試主要局限在農村集體土地內部，短期內尚難實現與國有用地之間的自由交易。但從政策層面來看，隨著農地確權工作的推進，未來將逐漸敞開轉讓、租賃、抵押等多種方式進入市場流轉的路徑。與之相配套的，宅基地退出制度可能在短期內逐步明確。
分析人士認為，當前一些較成熟的嘗試，如浙江等地推進的"土地換股權"、安徽的"土地流轉信托"、重慶(樓盤)的"地票"等嘗試，未來可能得到更多政策支持，由於各地經濟發展水平和土地資源稟賦不同，短期內恐難形成統一制度。
在土地節約集約利用方面，國土部已部署開展多項試點，很多地方的嘗試已較成熟，將對"存量建設用地管理制度"的建立提供支撐。而土地產權制度的確立，則取決於農地確權發證工作的進展程度。按照今年中央一號文件，全部完成農地確權，還需5年左右時間。
此外，土地差別化利用制度、城鄉建設用地增減掛鉤制度、閑置土地處置制度、低效土地再開發制度等，也有可能在這一輪土改中逐步確立和完善。
改革路徑漸明
中國證券報記者獲悉，隨著三中全會對各項領域改革遠期目標的明確，有關土改的相關部署業已展開。未來一段時間，中央有關部門和地方政府都將采取相關動作，逐步推進土改進程，土改推進的時間表和路徑也將進一步明朗。
具體而言，有關土地改革的總體行動方案和實施細則，可能在近期內下發，從而對土改作出指導性要求。從地方政府的角度，類似安徽的嘗試將越來越多出現，地方試點將呈現"多點開花"的局面。
從實施層面來看，楊紅旭認為，建立城鄉統一的建設用地市場需要三個階段：當前正在進行的土地確權、宅基地發證等工作持續推進；土地作為財產實現可轉售、抵押等；最終實現集體建設用地與國有建設用地同權同價。土地制度改革需由易到難，未來要經歷一個長期過程。從中短期來看，或難有實質性進展，但從長期來看，需要關註制度推進的節奏。
短期來看，由於試點逐漸成熟，部分制度存在取得突破的可能。業內人士普遍認為，作為今年國土部力推的重點，節約集約用地方案有可能在短期內率先形成制度，並長期化運作。此外，土地差別化利用制度、城鄉建設用地增減掛鉤制度、閑置土地處置制度等，也有可能盡快得到完善。
分析人士認為，正在進行的農地確權工作，或借助此次土地制度改革的"東風"加速推進。在今年內完成農村集體土地所有權確權之後，農村集體土地使用權的確權工作也可能快於預期。
作為土改的"硬骨頭"，集體建設用地流轉和征地制度改革，或因面臨諸多制度障礙，需要較長時間來推進。消息人士認為，更可行的改革路徑在於繼續以地方試點的形式推進改革，待時機成熟時，結合各地經驗，再以文件形式予以明確。
由於涉及到《土地管理法》、《集體土地征收補償條例》等有關法律和文件，上述領域的改革進程，還將視上述法律的修訂情況而定。
對於土改進程，彭文生較樂觀。他認為，從全國來看，預計在2016年前，農用地承包經營權改革基本完成，在此基礎上可能出臺全國統一的農村建設用地改革方案，並實現農村集體土地自由流轉。
新聞來源http://sy.house.sina.com.cn/news/2013-11-14/07312494004.shtml
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